Bienenpolitik Beekeeping and Politics

März 1, 2015

Pflanzenschutzmittelzulassung – Der Kunde ist König

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Pflanzenschutzmittelzulassung

Der Kunde ist König

Während der Internationalen Grünen Woche lud das Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL) am 19. und 20. Januar 2015 zu einer Informationsveranstaltung mit dem Titel “Pflanzenschutzmittelzulassung – Wie funktioniert das?” in das Presse- und Besucherzentrum des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung in Berlin ein. Das Versagen der Zulassungsverfahren im Bereich des Bienenschutzes hatte ja gerade zu einem EU-weiten Teilverbot der bienengefährlichen Neonikotinoide und einem grundlegenden Reformvorschlag der Kommission geführt.

Am Nachmittag des ersten Tages lauschte ich also mit großem Interesse den Ausführungen von Dr. Karsten Hohgardt, der in seiner Eigenschaft als kommissarischer Leiter der Abteilung Pflanzenschutzmittelzulassung im  Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit über das Thema „Pflanzenschutzmittelzulassung, Koordinierung, Bewertung und Risikomanagement“ referierte.

In seinem Vortrag erklärte Dr. Hohgarth auch die Arbeitsteilung der Zulassungsbehörden in der EU. Eine Passage machte mich sofort hellhörig. Auf der Powerpoint-Folie war zu lesen:

BVL Dienstleister Kunde

Pflanzenschutzmittelzulassung – Arbeitsteilung in der EU

„Der Antragsteller für das Pflanzenschutzmittel darf sich einen Mitgliedsstaat aussuchen, der die Bewertung seines Antrages vornimmt (zRMS).“

Diese Regelung in der EU war mir bekannt. Neu war mir folgende Aussage:

„Als Dienstleister spricht das BVL mit seinen Kunden. Diese Gespräche dienen dem Ziel, gute Anträge zu erhalten, die den Erwartungen der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 entsprechen.“

Bisher war ich davon ausgegangen, dass wir uns als Steuerzahler eine Zulassungsbehörde leisten, damit diese für die Gesellschaft die Risiken des Einsatzes von potentiell gefährlichen Substanzen bewertet und erst nach gründlicher Prüfung und ggf. unter Auflagen die Zulassung erteilt. Ich dachte tatsächlich, diese Behörden arbeiten für uns.

Nach der Veranstaltung fragte ich Dr. Schneider vom BMEL, wie denn das BVL auf die Idee gekommen sei, sich als Dienstleister für die Pflanzenschutzmittelhersteller zu verstehen und ob dies vom Gesetzgeber so vorgesehen sei. Aus der Antwort konnte ich entnehmen, dass es für dieses Selbstverständnis keinen Auftrag seitens des Gesetzgebers gegeben hat und dieses daher wohl in der Behörde selbst entstanden ist.

Ich erinnerte mich in diesem Zusammenhang an einen Workshop bei der European Medicines Agency (EMA) in London. Dies ist die Europäische Zulassungsbehörde für Medikamente und ist sowohl für humanmedizinische als auch veterinärmedizinische Produkte zuständig. Ich war als Referent zu einer zweitägigen Veranstaltung zur Verfügbarkeit von Wirkstoffen zur Behandlung von Bienenkrankheiten geladen.

Schon bei der Anreise war mir aufgefallen, dass das Gebäude der EMA sich an einer der teuersten Geschäftsadressen in London befand. An der Canary Warf ist die Behörde in der Nachbarschaft von Großbanken und Wirtschaftsprüfern. Die Räumlichkeiten waren innen und außen auf dem Niveau, dass man sonst nur von Großkonzernen kennt.

Canary Warf

Canary Warf, London

European Medicines Agency

European Medicines Agency

Die EMA hatte für die Referenten Hotelzimmer gebucht. So fragte ich am Abend des ersten Tages unten an der Rezeption nach dem Weg. Eine hochrangige Mitarbeiterin der Behörde, welche nicht zu unserer Veranstaltung gehörte, hörte im Vorbeigehen, wo ich hin wollte und bot mir an, mich auf ihrem Heimweg mitzunehmen.

Beim Smalltalk während der kurzen Autofahrt sprach ich mein Erstaunen über die hochpreisigen Räumlichkeiten der EMA aus. Als kleiner EU-Steuerzahler fände ich das doch bemerkenswert. Die Dame antwortete, dass sie ja nicht in Baracken hausen müssten, bloß weil sie bei einer staatlichen Einrichtung arbeiteten. Aber ich gab mich mit der Antwort nicht zufrieden und bemerkte, dass ich schon bei vielen EU-Behörden gewesen sei, aber diese Lage und Ausstattung doch deutlich über dem liege, was ich bisher in diesen Einrichtungen gesehen hatte.

Darauf hin entgegnete sie, dass ich mir als Steuerzahler in der EU keine Sorgen machen müsse, denn das meiste Geld der Behörde stamme ohnehin von der Industrie.

Nun war ich erst recht besorgt und fragte sie, wie dieses Finanzierungsmodell funktioniere. Sie erklärte mir, dass die Behörde von den Unternehmen Zulassungsgebühren erheben würde. Zudem könnten sich die Unternehmen auch gegen Gebühr von der Behörde in Zulassungsfragen beraten lassen.

Dies ist genau die Struktur, welche bei den Ratingagenturen so gut funktioniert hat. Je komplizierter das Finanzprodukt, desto teurer die Ratinggebühren. So wurden aus Amerikanischen Schrottimmobilien Derivate mit AAA-Rating. Kunde der Ratingagentur ist der „Hersteller“ der Finanzprodukte und nicht der Anleger. Passenderweise befindet sich in direkter Nachbarschaft zur EMA die Ratingagentur Fitch.

Nachdem sich das BVL als Dienstleister für seine Kunden – die Pflanzenschutzmittelhersteller – geoutet hatte, fragte ich bei Vertretern des Ministeriums nach, ob die Finanzierung des BVL etwa genauso funktionieren würde wie bei der European Medizines Agency. Die Antwort war ein klares „Ja“. Das Zulassungsverfahren müsse ja kostendeckend sein und der Steuerzahler dürfe dadurch nicht belastet werden.

Ich denke, dass uns die Unabhängigkeit unserer Zulassungsbehörden durchaus etwas wert sein sollte und das jetzige Finanzierungsmodell erklärt, warum des Verhältnis zwischen Dienstleister und Kunde so auffällig innig zu sein scheint.

Im Falle der Zulassung von Pflanzenschutzmitteln ist die Situation aber noch schlimmer. Wir erinnern uns an den ersten Satz auf der von mir zitierten Folie:

„Der Antragsteller für das Pflanzenschutzmittel darf sich einen Mitgliedsstaat aussuchen, der die Bewertung seines Antrages vornimmt (zRMS).“

Im Falle der EMA, hat die Behörde ein Monopol. Für die Zulassung von Medikamenten gibt es nur diese Behörde in Europa. Bei den Pflanzenschutzmitteln stehen die Behörden der Mitgliedstaaten im Wettbewerb untereinander. Eine Behörde, die selten von den Herstellern ausgewählt wird, trocknet finanziell aus. Die deutsche Behörde ist dagegen stolz darauf, bei den Herstellern sehr beliebt zu sein, gerade weil sie als streng gelte.

Wieder gibt es hier eine starke Parallele zu den Ratingagenturen im Finanzsektor. Ein Rating hat mehr Gewicht, wenn es von einer der großen Ratingagenturen kommt. Beim BVL arbeitet man mit dem Image strenger deutscher Prüfungsverfahren, ohne dass dies zwangsläufig im Einzelfall der Realität entsprechen muss. Im Falle von der Zulassung des Beizmittels Poncho war die französische Zulassungsbehörde (AFFSA) wesentlich strenger als das BVL. In Frankreich gab es keine Zulassung. In Deutschland wurde das Produkt bei gleicher Datenlage durchgewunken und führte im Frühjahr 2008 zu einem gewaltigen Sterben von Bienen und vielen anderen ökologisch wertvollen Insekten.

In den USA kennt man den Begriff „Regulatory capture“. Damit wird die Unterwanderung von Zulassungsbehörden durch die zu überwachende Industrie beschrieben.

Regulatory Capture ist eine Form der politischen Korruption, bei der eine Aufsichtsbehörde, die ursprünglich eingerichtet wurde, um im öffentlichen Interesse zu handeln, statt dessen die wirtschaftlichen oder besonderen Anliegen der Interessengruppen, Industrie oder Branche unterstützt, mit deren Regulierung sie eigentlich beauftragt ist. Regulatory Capture ist eine Form von Staatsversagen; sie schafft eine Öffnung für die Unternehmen, sich in einer Weise schädlich für die Öffentlichkeit zu verhalten (z.B. Erzeugung von negativen externen Effekten). Solche Behörden werden als “gefangene Behörden” bezeichnet. (Quelle: http://en.wikipedia.org/wiki/Regulatory_capture )

Der Eindruck, dass beim BVL die Kundschaft aus der Agrarchemie König ist, drängt sich uns ja schon seit Jahren auf. Leider scheint den Verantwortlichen nicht bewusst zu sein, wie sehr man dort inzwischen in dieser Kundenbeziehung gefangen ist. Als Bürger müssen wir uns dringend wieder dafür entscheiden, uns eine unabhängige Finanzierung von Aufsichtsbehörden zu leisten.

P.S. Die aktuelle Impfdebatte ist aus meiner Sicht weniger ein Symptom durchgeknallter Bürger, sondern vielmehr ein Ergebnis der Korrumpierung von Zulassungsbehörden. Das Vertrauen in das Zulassungsverfahren von pharmazeutischen Wirkstoffen ist leider zum Teil mit Recht so stark erschüttert, dass auch korrekte Behördenentscheidungen wenig Vertrauen genießen.

Weil der einzelne Bürger nicht über die ausreichende Fachkompetenz verfügen kann, pharmazeutische Wirkstoffe zu überprüfen, muss diese Aufgabe an eine Fachbehörde delegiert werden. Diese muss aber ganz klar Dienstleister für die Bürger sein. Wenn sie sich von der zu regulierenden Industrie einfangen lässt, ist es kein Wunder, dass die Bürger versuchen, die Risikobewertung wieder selbst zu übernehmen. Bei Impfungen kann das fatale Folgen haben.

UPDATE:

Deutscher Bundestag 18. Wahlperiode Drucksache 18/4001 13.02.2015

Schriftliche Fragen mit den in der Woche vom 9. Februar 2015 eingegangenen Antworten der Bundesregierung

76. Abgeordneter Harald Ebner (BÜNDNIS 90/ DIE GRÜNEN)

Wie hoch war das Aufkommen an Gebühren beim Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (BVL), die im Zusammenhang mit Zulassungsverfahren für Pflanzenschutzmittel im Jahr 2014 erhoben wurden, und in welchem Umfang hat gebührenpflichtige Beratung von Pflanzenschutzmittelherstellern durch das BVL stattgefunden?

Antwort des Parlamentarischen Staatssekretärs Peter Bleser vom 9. Februar 2015

Im Jahr 2014 wurden den Antragstellern im Zulassungsverfahren für Pflanzenschutzmittel insgesamt 4 944 925 Euro in Rechnung gestellt. Tatsächlich eingenommen wurden 4 168 072 Euro, da zum Jahresende erstellte Rechnungen sich überwiegend erst im nachfolgenden Jahr kassenmäßig auswirken. Eine Beratung von Pflanzenschutzmittelherstellern findet laufend während des in Bearbeitung befindlichen Antrags statt und ist in der Gebührenerhebung des Antrags berücksichtigt. Die Gespräche dienen der effizienten Durchführung des Zulassungsverfahrens und der Einhaltung der durch das EU-Recht vorgegebenen Bearbeitungsfrist von zwölf Monaten. In einzelnen Fällen findet vor der Antragstellung ein Vorgespräch statt, u. U. mit Beteiligung der Bewertungsbehörden, das pauschaliert mit 2 500 Euro in Rechnung gestellt wird. Im Jahr 2014 wurden zehn Vorgespräche organisiert.

Quelle: http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/18/040/1804001.pdf auf Seite 61/62.

Mitschnitt des Vortrags über Pflanzenschutzmittelzulassung, Koordinierung, Bewertung und Risikomanagement von Dr. Karsten Hohgardt, Kommissarischer Leiter der Abteilung Pflanzenschutzmittelzulassung im BVL

https://www.youtube.com/watch?v=JNHcO5xn2-4

10 Comments »

  1. Lieber Walter,

    so klar und pointiert hat das Thema glaube ich bisher noch niemand beschrieben, Gratulation.
    Einerseits zwar erschreckend diese Vorgänge, die sich Behörden da leisten, aber doch
    wieder ermutigend, sich weiter für die eigentliche Sache, mehr Menschen an diesen Informationen
    und damit am Widerstand teilhaben zu lassen, zu engagieren.
    Werde das in meinen Verteiler aufnehmen und verbreiten.

    Vielen Dank

    Bernhard

    Kommentar by Bernhard Bichler — März 2, 2015 @ 9:54 am

  2. Ich als Anwender bin jetzt doch etwas erschüttert auf welche Weise Mittel zugelassen und in den Verkehr gebracht werden.
    Das man nicht vorsichtig genug sein kann und Herstellerinformationen immer kritisch sehen muss ist klar.
    Das aber von Zulassungsstellenseite eher keine ernstzunehmende Prüfung zu erfolgen scheint ist ein Skandal.

    Kommentar by PSM-Anwender — März 3, 2015 @ 7:45 pm

  3. Das ist in allen Bereichen so. Bei Patenten werden offensichtlich viele triviale ja auch zugelassen.
    Ein Verfahren, ein Patent für ungültig erklären zu lassen, kostet ebenfalls Geld – sprich: ist eine weitere Einnahmequelle.
    Hinzu kommt noch, dass ein Staat ein Interesse daran hat, wenn die Heimatunternehmen möglich viele Zulassungen bekommen.

    Kommentar by Alex — März 3, 2015 @ 8:12 pm

  4. Solche Artikel sollte man normalerweise in der “Qualitäts”presse lesen. Leider geschieht das selten bis gar nicht. Weshalb wohl?
    Zum Glück gibt’s inzwischen auch andere Quellen, sich zu informieren und gut und ehrlich informiert zu werden. Danke (auch an fefe, der’s verlinkt hat).

    Kommentar by Klaus D. Mueller — März 3, 2015 @ 9:35 pm

  5. Als ich vor einigen Jahren beim Umweltbundesamt im Bereich Umweltexposition durch PSM ein Praktikumsprojekt durchführte, lag die Besorgnis bezüglich der Qualität und der Nützlichkeit ihrer Arbeit seitens der dort angestellten Personen eher im Bereich des Kräfteverhältnisses zwischen Behörde und Hersteller. Nach deren Aussage sind die Hersteller den Zulassern personell und im Sachverstand weit überlegen und eine begründete Ablehnung eines PSM daher immer ein bisschen wie der Kampf David gegen Goliath.

    Zwar kann man bei hinreichender Datenlage ein Mittel nicht zulassen, die Zulassung auf eine ganz begrenzte Anwendungsform einschränken (gegen die dann gerne verstoßen wird) oder eben weitere Studiendaten verlangen, doch muss man sich dafür bisweilen etwas aus dem Fenster lehnen und damit eben auch wirtschaftlichen Schaden in Kauf nehmen. Das ist ein Schritt den man sich bei solch starken Kontrahenten aber gut überlegt, was bisweilen zu folgenreichen Fehleinschätzungen führt. In einem entsprechenden politischen Klima könnte man dann entsprechende wagemutige Beamte schnell aufs Abstellgleis schieben oder ministerial übergehen, was dann aber freilich schon Verschwörungstheorie ist. Letzlich ist das auch eine Frage der Haftung, solange ein PSM bedingtes Bienensterben also nicht mindestens ebenso unangenehme Folgen hat wie eine scharfe Zulassungspraxis, liegt der Anreiz für ein sorgenloses Leben eher in Richtung Durchwinken trotz Bedenken.

    Zum Kunde ist König: das wächst nicht einfach so in einer einzelnen Behörde. Es gilt hier das Dogma das Privatwirtschaft für Kunden besser funktioniert als Behördenwirtschaft für Bürger. Jeder Arbeitslose ist heute Kunde bei Arbeitsamt oder Arge, erstrecht jedes Unternehmen. Kaum eine Behörde die nicht um ihren Service bemüht ist. Sowas pflanzt sich dann fort, bekommt ein Eigenleben und irgendwann ist dann eben eine Behörde zum Servicedienstleister für jene mutiert, die es zu überwachen hat. Wenig Wunder das diese Entwicklung im englischen Sprachraum schon enzyklopädisch ist, dort hat das ja angefangen.

    Kommentar by Marcus — März 3, 2015 @ 10:54 pm

  6. […] Wie funktioniert eigentlich Pflanzenschutzmittelzulassung? […]

    Pingback by 03.03.2015 – News | ATTRAPPENJAEGER — März 4, 2015 @ 7:48 am

  7. Ist bei der Lebensmittelüberwachung ja auch nicht anders.
    Mit immer begrenzterem Budget und weniger Mitarbeitern sollen die Ämter ein extrem gestiegenes Arbeitspensum erledigen (der innereuropäische Handel ist sehr intensiv geworden und von außen kommen zudem noch Massen an Importen rein).

    Die Finanzierung ist auch hier einfach haaresträubend: Stellt euch mal vor, der TÜV müsste selbst für Testequipment und Sachverständige zahlen, wenn ihr euch ne Plakette abholt. Absurd? Ja!
    Prinzipiell ist es korrekt, dass eine Betriebsbegehung, Zulassung oder Zertifizierung nicht nur von der Größe des eigenen Geldbeutels abhängen sollte – so haben auch kleine Wettbewerber eine Chance. Aber wenn gleichzeitig an öffentlichen Geldern fürs Amt gespart wird: Nogo!

    Letztlich braucht man sich über Gammel- und Pferdefleischskandale gar nicht aufregen, wenn in den zuständigen Überwachungsstellen ein paar unterbesetzte Hanseln mit antiquiertem Equipment dahinsiechen, die derzeit nichtmal die Kapazität besitzen, Gaststätten und Imbissbuden häufiger als einmal in 5 Jahren zu besichtigen.
    Der blanke Hohn kommt obendrauf, wenn irgendein ‘Gesundheits’minister dann großspurig die Einsetzung einer Spezialkommission verkündet. Das verbessert die Überwachung um genau garnix, kostet Zeit+Geld und das Amt kann hinterher immer noch nicht seinen Job machen. Der nächste Skandel ist vorprogrammiert.

    Bei der Ausbildung des Nachwuchses schaut es genauso aus. Lebensmittelchemiker, die zum praktischen Jahr ins Amt wollen, haben ungenügend viele Praktikumsplätze bei langen Wartezeiten (>1 Jahr). Im Anschluss gibts auch keine freien Stellen für sie, obwohl Bedarf vorhanden ist – doch ohne Geld? An den Universitäten sieht die Finanzierung nicht besser aus, so ein GCxGC-MS kostet halt ‘etwas’ mehr als ein bisschen Powerpoint und Papier für die Laberfächer.

    Was ist das Patentrezept der Politik gegen diese Missstände? Private Prüflabors und Zertifizierer. Dann trägt man nen Beutel Kleingeld zu Fresenius oder Weihenstephan, SGS… und die machen das dann. Bald gibts vielleicht interne Burger-King-Prüftruppen, dann kommen Vorfälle wie im Ruhrpott gar nicht mehr raus (Mitarbeiter zum Abfall kompaktieren in die Tonne schicken und dann zurück an den Herd).
    Freiwillige Selbstkontrolle – my ass!

    Kommentar by Stöber — März 4, 2015 @ 9:02 am

  8. Das Problem ließe sich eigentlich sehr leicht lösen. Dafür müsste man lediglich das Gebührenmodell so umstellen, dass eine Ablehnung dem Amt eine erheblich größere Summe einbringt als eine Zulassung. Damit erschlägt man gleich mehrere Probleme: der Hersteller hat ein Interesse daran eine möglichst kugelsichere Anfrage zu stellen. Grenzwertiges wird gar nicht erst versucht. Das Amt wiederum hat ein wirtschaftliches Interesse daran seinen Job richtig zu machen, weil jede erfolgreiche Ablehnung Geld bringt. Da eine Firma bei ungerechtfertigter Ablehnung klagen wird, muss auch die Ablehnung sauber sein. Unter dem Strich würden so alle profitieren. Das Modell funktioniert btw. für alle Zulassungsarten inklusive dem Patentsystem. So etwas lässt sich natürlich im Fall konkurrierender Europainstitutionen nicht ganz so leicht durchsetzen. Hier müsste man dann u.U. die Zulassungssumme unter allen Instituten aufteilen und jedem Institut die Möglichkeit einer Ablehnung einräumen, auch wenn es gar nicht beauftragt wurde.

    Kommentar by Kommentator — März 4, 2015 @ 12:22 pm

  9. Sehr gute Darstellung. Ich werde in meinem Blog darauf hinweisen und einen Link hierher setzen. Gerade hier in Südtirol ist die Debatte zu den Pestiziden in der Landwirtschaft zur Zeit sehr aktuell, nachdem die BürgerInnen der Gemeinde Mals sich bei einer Volksabstimmung mit über 70% dafür ausgesprochen haben, in ihrer Gemeinde die Ausbringung von Pestiziden zu verbieten.

    Kommentar by Markus Lobis — März 4, 2015 @ 8:50 pm

  10. Danke nochmals für den guten Artikel. Ich habe mich hier darauf bezogen und hierher verlinkt:
    https://zigorimedia.wordpress.com/2015/03/04/bienenpolitik-ist-wichtig-und-sehr-informativ/

    Kommentar by Markus Lobis — März 4, 2015 @ 9:25 pm

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